《海南省预防和制止家庭暴力规定》自2006年实施以来，为预防和制止家庭暴力，保护家庭成员合法权益，促进家庭和谐、社会稳定发展发挥了积极作用。但随着社会的发展变化，反家庭暴力工作呈现出新的特点，特别是2016年《中华人民共和国反家庭暴力法》施行后，我省现行法规的内容已无法体现上位法的许多规定和要求，亟待细化和明确并与之衔接。今年作为海南自由贸易港建设的开局之年，海南正在对标世界最高水平的开放形态，高质量高标准推进自由贸易港建设，对家庭文明和社会治理也提出了更高的要求。为了适应我省反家庭暴力工作的客观需要和海南自由贸易港建设的新形势、新要求，确保《反家庭暴力法》在我省更好的贯彻实施，2020年6月16日，省六届人大常委会第二十次会议通过了《海南省实施<中华人民共和国反家庭暴力法>办法》，自2020年8月1日起施行。省人大常委会遵循“不抵触、有特色、可操作、小切口”的地方立法原则，结合《反家庭暴力法》设立的各项制度，对有关规定进行细化，增强了法规的针对性和可操作性，同时根据海南实际，将实践检验有效、反家庭暴力工作确需的措施上升为法规规定，在制度上实现了进一步完善。

      一、紧扣立法目的合理确定法规调整对象

      一是明确立法目的。《办法》开宗明义指出立法目的，即预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定。这些目的环环相扣、层层递进，而将“预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益”位置靠前，作为首要立法目的，更是体现了尊重和保障人权的鲜明价值导向。二是合理界定家庭暴力概念，将身体暴力和精神暴力作为两种基本的家庭暴力形式。面对日趋复杂的家暴现实，《办法》规定家庭暴力是指家庭成员之间实施的身体、精神等侵害行为，并列举了“殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、威胁、恐吓、侮辱、诽谤、骚扰”等具体方式，兼顾了概念的延展性和可操作性。三是扩大法规的规制范围，明确家庭成员以外共同生活的人之间实施的暴力行为参照执行。家庭成员以外具共同生活的人主要包括监护关系、扶养关系、寄养关系等几类情况，这些人之间关系亲密，相互具有较强的人身依赖性，他们之间的暴力伤害同样多发、严重，与家暴并无本质区别，而且从国际社会看，对家庭暴力的界定也已经从“配偶暴力”逐步发展到“亲密关系中的暴力”。因此，《办法》将这些群体也纳入保护范围。四是强化对未成年人的保护，将“目睹家庭暴力的未成年人”纳入家庭暴力受害人的范围。家庭成员使未成年人目睹家庭暴力行为，虽非直接针对未成年人，但使其置身于充斥暴力的环境，可能使未成年人情感需要得不到满足、心理遭受创伤，甚至会产生恐吓、威胁等行为类似的效果，从而对未成年人造成实际伤害。因此，《办法》专门针对未成年人的家暴特殊形式作出规定，明确目睹家庭暴力的未成年人参照适用家庭暴力受害人的有关规定。

      二、明确主体责任形成工作合力

      反家庭暴力工作是一个涉及预防、处置、救助等多个环节的系统工程，主体众多，既有政府及其部门，又有司法机关，还需要人民团体、社会组织等社会各方面的参与、配合。《办法》根据我省开展反家庭暴力工作的实际情况作出规定：一是县级以上人民政府应当加强反家庭暴力工作的组织领导，将反家庭暴力工作纳入精神文明建设、法律法规宣传教育和基层社会治理工作内容，把所需经费列入本级财政预算。二是基于我国行政管理体系中没有专门的主管家庭事务部门的现状，明确由县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作，尤其要组织建立健全反家庭暴力工作联动机制，推动反家庭暴力多部门合作。三是公安、民政、司法行政、教育、卫生健康等相关部门和人民法院、人民检察院应当在各自的职责范围内，妇女联合会等有关人民团体和社会组织应当在各自工作范围内，做好反家庭暴力工作。四是乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区内预防、制止家庭暴力和救助家庭暴力受害人的工作。五是居民委员会、村民委员会应当协助做好反家庭暴力工作，鼓励、支持组织和个人通过捐助、志愿服务、开展法律咨询、心理辅导等方式参与反家庭暴力工作。

       三、突出反家庭暴力宣传教育体系建设

       宣传教育是预防家庭暴力的重要途径，要通过宣传教育使国家、社会、家庭和个人都认识到家庭暴力的危害，提高反家庭暴力意识，普及基本法律常识，主动抵制家庭暴力。《办法》突出教育引导，规定：一是县级以上人民政府应当建立健全家庭美德和反家庭暴力宣传教育体系，并将反家庭暴力相关法律法规宣传纳入普法工作规划，组织开展家庭美德和反家庭暴力宣传教育。二是明确政府相关部门、司法机关的宣传教育职责。其中，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门应当建立健全家庭暴力典型案例收集、整理和发布机制，开展以案释法和警示教育活动；婚姻登记机关应当将反家庭暴力宣传纳入婚前教育内容。三是妇女联合会应当结合工作对象的特点，普及反家庭暴力知识，维护平等、和睦、文明的家庭关系。工会、共产主义青年团、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织应当在各自工作范围内，开展家庭美德和反家庭暴力宣传教育。四是学校、幼儿园应当结合法治教育、道德教育和心理教育，定期对学生、幼儿开展家庭美德和反家庭暴力宣传教育，并通过家校共建活动，向其父母或者其他监护人普及反家庭暴力法律和家庭教育知识。五是广播、电视、报刊、网络等媒体应当加强家庭美德和反家庭暴力公益宣传。六是未成年人的监护人应当依法对未成年人进行家庭美德和反家庭暴力教育。

      四、明确家庭暴力的救济途径

      反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任，《办法》就家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属如何寻求帮助和救济作了规定。一是可以向加害人或者受害人所在单位、居民委员会、村民委员会、妇女联合会、共产主义青年团、残疾人联合会等组织投诉、反映或者求助，并要求有关组织根据具体情况采取劝阻家庭暴力行为、协助报案与寻求庇护、进行调解等措施。二是可以向公安机关报案，并要求公安机关将家庭暴力警情纳入“110”接处警工作范围，接到家庭暴力报案后应当及时出警，采取制止正在发生的家庭暴力、调查取证、协助就医和鉴定伤情等处置措施。三是可以依法向人民法院起诉，并要求人民法院依法对家庭暴力受害人缓收、减收或者免收诉讼费用。四是针对现实当中存在的“家庭暴力是家务事，外人不好干涉”的错误观念，明确规定组织和个人发现正在发生的家庭暴力行为，有权及时劝阻或者向公安机关报案。五是为了保障救济途径畅通、便捷，对涉及多个组织职责的，实行反家庭暴力工作首接负责制，由首先接到家庭暴力投诉、反映或者求助的组织会同其他组织共同处理，对于不属于其职责范围的，应当及时移送有关部门处理，并强调通过政府综合服务热线12345平台实现及时受理、快速应对、联动处置。

      五、织密预防和制止家庭暴力的制度之“网”

      我国的家庭关系具有一定的特殊性和复杂性，一方面存在“清官难断家务事”的观念误区，导致一些部门对家暴的干预相对滞后或者放弃职责。另一方面，基于传统文化、亲情伦理等复杂因素，又必须考虑公权力对家庭关系这种私人空间的介入程度，防止一概强行干预造成放大矛盾。为了使制度设计既有利于预防和制止家庭暴力、做到有效管用，又有利于促进家庭和谐、做到施策有度，《办法》综合考虑实际情况，在上位法基础上完善和细化了以下三项重要制度。

      一是完善强制报告制度，为国家和社会及时介入和干预创造条件。强制报告制度是指法律规定的义务主体，在发现特定人群遭受家庭暴力时，必须报告有关部门，否则将承担相应的法律责任。为及时发现和制止家庭暴力，更好地保护无民事行为能力人、限制民事行为能力人，《办法》规定：学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案，并提供必要的救助。同时，为了避免负有义务的单位和人员因担心被打击报复而不愿意或不积极履行强制报告义务，还对报案人的信息保密问题作了规定。这样的制度设计强化了对弱势群体的保护，有助于及早发现未成年人等遭受家庭暴力的侵害，使公安机关、社会组织能够及时介入，对受害人进行救助和安置，对加害人采取措施，防止家庭暴力继续发生。

      二是完善告诫制度，营造对家庭暴力“零容忍”的社会氛围。告诫制度是指公安机关依法对还没有达到治安管理处罚程度的轻微家庭暴力行为，以书面形式对加害人进行震慑、警示和教育，督促其纠正不法行为，并告知实施违法犯罪行为的后果；告诫书的作用是书面批评教育，防止加害人再次施暴，同时也能作为法院审理家庭暴力案件的证据。针对实践中存在的因家庭暴力行为达不到行政处罚或刑事制裁伤害标准而处于公权力无法干预状态的现实困境，为了防止加害人有恃无恐并逐步升级暴力行为，《办法》规定了公安机关应当向家庭暴力加害人出具告诫书的具体情形：对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期妇女、重病患者实施家庭暴力的；因实施家庭暴力被公安机关或者其他相关组织批评教育，仍不改正的；受害人要求出具告诫书的。同时，要求公安机关自受理家庭暴力报案之时起七十二小时内出具告诫书；公安机关应当将告诫书送交加害人、受害人，并通知加害人、受害人居住地的居民委员会、村民委员会；居民委员会、村民委员会、公安派出所应当对收到告诫书的加害人、受害人进行查访，监督加害人不再实施家庭暴力。

      三是完善人身安全保护令制度，强化司法保护人权的功能。人身安全保护令是一项为了保护遭受家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的申请人，而对被申请人施加一定限制的法律制度，是在借鉴民事诉讼法中关于行为保全的规定基础上，《反家庭暴力法》新设立的一项制度。为了在加害人和受害人之间筑起“隔离墙”，将施暴者阻拦在“够不着”受害人的地方，预防家暴的发生或者再次发生，《办法》规定当事人遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险的，可依法向人民法院申请人身安全保护令，请求法院采取禁止施暴、禁止接触和责令迁出等具体救助与保护措施，将对加害人的事后惩罚变为对受害人的事前保护。同时，要求人民法院在受理申请后七十二小时内作出人身安全保护令或者驳回申请，情况紧急的二十四小时内作出，并明确了两类可以代为申请人身安全保护令的情形和人身安全保护令的内容、有效期、送达、执行和协助执行，增设了违反人身安全保护令的失信惩戒制度。

      六、加强事后对家庭暴力受害人的救助与保护

      在加强家庭暴力预防和处置工作的同时，《办法》对家庭暴力发生后，如何为受害人提供更多的救助与保护作了规定。一是完善临时庇护制度，为家庭暴力受害人提供临时生活帮助。既规定市、县（区）、自治县人民政府可以单独或者依托救助管理机构设立临时庇护场所，又以社区提供应急庇护救助服务和设立公益性的临时庇护场所作为补充，并规范临时庇护场所为受害人提供临时生活帮助的内容，明确临时庇护场所可以协助符合条件的家庭暴力受害人向有关方面申请提供医疗救助、法律援助、司法救助等服务。二是对家庭暴力当事人进行心理辅导专门作出规定。由于受害人在遭受家庭暴力时会遭受不同程度的心理伤害，加害人也往往存在心理方面的问题，有必要对加害人、受害人都进行心理辅导。因此，要求工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及居民委员会、村居民委员会等应当根据各自的服务对象，对一些重点群体组织进行心理辅导。三是在监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益时，规定可以撤销监护人资格。《办法》根据上位法和民法总则的规定，明确有权申请撤销监护人资格的主体包括：被监护人的近亲属、居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等有关人员或者组织。

                                                                                                                                        来源：海南省人大社会建设委员会

                                                                                                                                            作者：邵海燕 沈昌满 王震国